Sintetizadas así las distintas novedades que el anteproyecto introduce en este ámbito, se considera preciso realizar observaciones generales a dos de ellas, como son las relativas a la creación y disolución de entidades inframunicipales y de mancomunidades y las que incumben al redimensionamiento del sector público local.
b.1) El régimen aplicable a las mancomunidades y a las entidades de ámbito territorial inferior al municipal
Tal y como se ha indicado, el anteproyecto consultado incluye varias previsiones aplicables a las mancomunidades y a las entidades de ámbito territorial inframunicipal (en particular, artículos 44.6 y 45 de la LBRL, disposición adicional undécima y disposiciones transitorias tercera y cuarta), cuyo contenido ya ha quedado extractado.
Esta nueva regulación ha sido objetada por la Federación Española de Entidades Locales Menores (FEEM) y por diversas Comunidades Autónomas, que consideran que el Estado carece de competencia para dictar normas básicas en este ámbito que, según sostienen, se incardina plenamente en el marco de sus competencias exclusivas.
Resulta pertinente evocar el artículo 10 de la Carta Europea de Autonomía Local, vigente en España desde el 24 de febrero de 1989: “Las Entidades locales tienen el derecho, en el ejercicio de sus competencias, de cooperar y, en el ámbito de la Ley, asociarse con otras Entidades locales para la realización de tareas de interés común”; “el derecho de las Entidades locales de integrarse en una asociación para la protección de sus intereses comunes y el de integrarse en una asociación internacional de Entidades locales deben ser reconocidos por cada Estado”.
Pues bien, en consonancia con ello, cabe a este respecto recordar, en primer lugar, que tanto las mancomunidades como las entidades de ámbito territorial inferior al municipal se encuentran configuradas en nuestro ordenamiento como entidades locales no necesarias o contingentes (artículo 3.2 de la LBRL, en la redacción aún vigente), siendo así su creación manifestación de la voluntad del Municipio y expresión de su autonomía.
En particular, las mancomunidades constituyen una forma de asociación voluntaria de Municipios admitida expresamente en el artículo 141.3 de la Constitución, que no garantiza, empero, la autonomía de este tipo de entidades. Su creación suele responder a la necesidad de los pequeños Municipios de prestar conjuntamente uno o varios servicios con el fin de favorecer un mejor aprovechamiento de sus respectivos recursos y mejorar la calidad de tales servicios. Así pues, estas entidades pueden “asumir el desempeño de funciones que antes correspondían a los propios Municipios” e igualmente pueden “actuar como divisiones territoriales de la Comunidad Autónoma para el ejercicio descentralizado de las potestades propias de ésta” o incluso para “el ejercicio de competencias que eran anteriormente competencias provinciales”, siempre que con ello no se reduzca el contenido propio e indispensable que garantiza la autonomía provincial (STC 32/1981).
Por lo que se refiere a las entidades locales de ámbito territorial inframunicipal, procede recordar brevemente que, bajo una amplia variedad de denominaciones y características singulares, se configuran como agrupaciones de pequeños núcleos de población enclavados en un mismo término municipal. Tienen, pues, población y territorio propios y cuentan con bienes también propios, con personalidad jurídica para la gestión de sus intereses y, en muchos casos, con prerrogativas y potestades idénticas a las de los Municipios, pues no en vano se configuran como auténticas entidades locales, aunque de carácter voluntario (artículo 3.2 de la LBRL, en la redacción aún vigente). Se trata de entidades con un considerable arraigo en muchos lugares del territorio español y que, por el efecto disuasorio de la tendencia a segregar Municipios como mecanismo de reafirmación de la singularidad de núcleos de población que producen, han desempeñado un significativo papel en la configuración de la planta municipal. El anteproyecto, sin embargo, priva de tal personalidad jurídica a las de nueva creación, produciéndose así una auténtica mutación de su naturaleza jurídica, toda vez que pierden su condición de sujetos de derechos y obligaciones con plena capacidad jurídica y de obrar para convertirse en una modalidad de gestión municipal desconcentrada.
Todos los Estatutos de Autonomía o, en su caso, las leyes autonómicas sobre régimen local aprobadas en desarrollo de sus previsiones, atribuyen a las Comunidades Autónomas la competencia para crear este tipo de demarcaciones supra e inframunicipales. En relación con ello, el Tribunal Constitucional ha declarado que “esta competencia autonómica no excluye, ciertamente, la competencia estatal para dictar las normas básicas sobre la materia, pero sí la posibilidad de que el Estado cree o mantenga en existencia, por decisión propia, unas entidades locales de segundo grado que, como tales, solo los órganos de las correspondientes Comunidades Autónomas (…) son competentes para crear o suprimir” (STC 179/1985).
En esta misma línea, refiriéndose con carácter general a todas las entidades locales no necesarias –y, por tanto, también a las llamadas “entidades locales menores”-, la STC 214/1989 -que declaró inconstitucional un precepto básico en el que se reconocía al Estado la facultad de atribuir competencias a las entidades enumeradas en el artículo 3.2 de la LBRL- dejó sentado que tales entidades “entran en cuanto a su propia existencia en el ámbito de disponibilidad de las Comunidades Autónomas que dispongan de la correspondiente competencia. Se trata, en consecuencia, de unas Entidades con un fuerte grado de «interiorización» autonómica por lo que, en la determinación de sus niveles competenciales, el Estado no puede sino quedar al margen. Corresponde, pues, en exclusiva a las Comunidades Autónomas determinar y fijar las competencias de las Entidades locales que procedan a crear en sus respectivos ámbitos territoriales”.
A la luz de la jurisprudencia constitucional extractada, no ofrece dudas que la regulación de los requisitos relativos a la creación y extinción de estas entidades –y aun lacorrespondiente a la atribución de competencias- escapa al ámbito en que debe desenvolverse la legislación básica del Estado, lo que obliga a reconsiderar la regulación proyectada en aquellosaspectos cuya determinación por el legislador estatal pueda suponer una intromisión en la esfera competencial autonómica no admisible desde el punto de vista del esquema constitucional de distribución de competencias; en particular, la supresión de estas entidades como consecuencia de la disolución imperativa en los supuestos previstos en el anteproyecto.
Por otro lado, abstracción hecha del posible desajuste entre la regulación proyectada y el orden constitucional de distribución de competencias, ha de ponerse de relieve la existencia dealgunos extremos de esta regulación susceptibles de mejora.
En primer lugar, comenzando por la regulación prevista en el artículo 44.6, se establece en él con claridad que los Municipios que hayan perdido temporalmente competencias en favor de las Diputaciones Provinciales por aplicación del artículo 26 de la LBRL no podrán crear ninguna mancomunidad entre cuyas finalidades se encuentre la prestación de los servicios traspasados, previsión lógica dentro del sistema diseñado por el anteproyecto, pues, en la medida en que tales servicios estén siendo prestados por la Diputación Provincial correspondiente, su prestación por una mancomunidad daría lugar a las duplicidades que la norma pretende combatir. Ahora bien, no está claro si el inciso final de este apartado 6 –el relativo a las finalidades de la mancomunidad- se refiere únicamente a la creación de mancomunidades nuevas o si también se aplica a la prohibición de que los referidos Municipios se integren en mancomunidades ya existentes. Parece lógico interpretar que esta prohibición de integración no se refiere a cualesquiera mancomunidades, sino que queda también circunscrita a los supuestos en que la mancomunidad ya operativa preste los servicios que el Ayuntamiento ha perdido en favor de la Diputación Provincial. Lo contrario supondría una limitación del derecho del Municipio a asociarse en entidades de ámbito supramunicipal desproporcionada a los fines que la norma persigue. Con independencia de esta duda interpretativa, debe hacerse notar que el precepto examinado no tiene en cuenta que las mancomunidades pueden prever en sus estatutos la posibilidad de una asociación parcial, de modo tal que si entre sus fines se encuentra desarrollar diversas actividades prestacionales, cabría al menos en hipótesis que un Ayuntamiento que haya sido privado de ciertas competencias pueda integrarse en dicha mancomunidad únicamente para esas otras actividades cuya prestación sigue teniendo encomendada. Negar a los Municipios esta posibilidad podría suponer una merma de su autonomía para asociarse e incluso podría tener efectos contraproducentes desde el punto de vista presupuestario pues, si se tiene en cuenta que la aplicación del artículo 26 de la LBRL presupone la existencia de una situación de déficit, cabe razonablemente pensar que el Municipio afectado busque vías para la reducción de gastos, pudiendo encontrar una de ellas en la asociación con otros Municipios para la prestación de los servicios que debe seguir gestionando.
En segundo término y por lo que se refiere al artículo 45 de la LBRL, referido a las entidades locales de ámbito territorial inferior al municipal, se establece en él que aquellas que secreen con posterioridad a la entrada en vigor de la ley carecerán de personalidad jurídica –no así a las ya existentes, según previene la disposición transitoria tercera del anteproyecto-, exigiéndose además para que tal creación sea posible que no exista otra forma más eficiente para la administración desconcentrada de núcleos de población separados (apartado 3). Al margen de las dudas que desde el punto de vista competencial suscita la posibilidad de que el legislador estatal determine cuál haya de ser la naturaleza jurídica de estas entidades y que ya han quedado expuestas, debe hacerse notar que, de producirse la mutación prevista en el anteproyecto en relación con tal naturaleza, no sería correcto seguir refiriéndose a estas agrupaciones de núcleos de población como “entidades”, pues es este un término que por definición se emplea para identificar sujetos y no meras fórmulas o modalidades de gestión administrativa desconcentrada, carentes de personalidad jurídica y de capacidad de obrar. Por otro lado, en relación con laexigencia de que su creación sea la opción más adecuada en términos de eficiencia (apartado 3),ha de observarse que el anteproyecto no determina el modo en que haya de verificarse lacondición, pues únicamente invoca la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, en la que no se incluye ningún requisito a estos efectos. Debería, pues, aclararse en el anteproyecto a quién corresponde tal constatación y establecerselas pautas que deban seguirse.
Por otro lado y según se ha avanzado, el anteproyecto incluye el régimen de evaluación de los servicios prestados por las mancomunidades y las entidades locales menoresprevisto en la disposición adicional undécima, que reza así:
“1. Cuando de la evaluación de los servicios prestados por una mancomunidad resulte la inadecuación de su prestación en el ámbito de la mancomunidad, corresponderá a las Diputaciones, Cabildos o Consejos Insulares la prestación de los referidos servicios y la mancomunidad quedará disuelta.
2. Cuando de la evaluación de los servicios prestados por las entidades de ámbito territorial inferior al Municipio resulte la inadecuación de la prestación de servicios en su ámbito, corresponderá al Municipio la prestación del mismo y la entidad de ámbito territorial inferior al Municipio quedará disuelta”.
Así pues, a diferencia de cuanto sucede en el régimen de evaluación de los servicios municipales, en el que el factor que determina que la evaluación sea negativa es la superación del coste estándar en la prestación de los servicios, en este caso lo verdaderamente relevante es que la evaluación ponga de manifiesto que la prestación ha sido inadecuada. No incluye el anteproyecto ningún elemento que permita precisar el alcance del término “inadecuación” que a estos efectos emplea, a pesar de que la consecuencia asociada a la constatación de tal inadecuación es la disolución de la correspondiente entidad. El efecto de indeterminación que ello genera y la consiguiente merma de la seguridad jurídica podrían fácilmente evitarse si el anteproyecto precisase los criterios que han de tenerse en cuenta en el procedimiento de evaluación e indicase cuándo debe entenderse que la prestación es inadecuada, dotando así a esta disposición de la necesaria certeza que deben proporcionar los textos normativos. A tal fin, habría igualmente de identificar los órganos competentes para llevarla a cabo.
En cuanto a los efectos de la disolución, el anteproyecto dispone que los servicios prestados por las entidades locales de ámbito inferior al del Municipio corresponderán a este, mientras que los de las mancomunidades pasarán a las Diputaciones Provinciales, Cabildos o Consejos Insulares. En relación con esta última regla, podría valorarse la conveniencia de encomendar la prestación de los servicios que gestionaba la mancomunidad a los correspondientes Municipios, por ser los titulares originarios de las competencias y servicios que le fueron reconocidos a aquella, siempre que estén en disposición de asumirlos en los términos que el anteproyecto exija. Esta previsión no solo es más respetuosa con el esquema de las competencias municipales, sino que se compadece mejor con las reglas contenidas en la disposición transitoria cuarta del anteproyecto, en la que se regula la disolución de estas entidades en caso de que no presenten sus cuentas en el plazo en ellas previsto. Pues, en efecto, en tal supuesto se establece que el personal que estuviera al servicio de la mancomunidad disuelta quedará incorporado a las entidades locales que formaran parte de ella de acuerdo con lo previsto en sus estatutos, quedando además dichas entidades locales subrogadas en todos los derechos y obligaciones de aquella. Siendo ello así y no concurriendo motivos que, en aplicación del sistema diseñado por el anteproyecto, justifiquen que las competencias y servicios de la mancomunidad no puedan regresar a sus titulares originarios, se sugiere modificar la disposición examinada en el sentido apuntado. Por lo demás, en ausencia de normas específicamente aplicables al procedimiento de disolución derivado de una evaluación negativa, se considera necesario sugerir una remisión a las disposiciones transitorias tercera y cuarta del anteproyecto, en las que se regula la disolución de estas entidades en caso de que no presenten sus cuentas en el plazo en ellas previsto.
En efecto, en ambas disposiciones se obliga a las mancomunidades y entidades a presentar sus cuentas en el plazo de tres meses desde la entrada en vigor de la ley para que pueda procederse a la evaluación inmediata de los servicios por ellas prestados, ordenándose su disolución en caso de que no lo hagan, con los efectos que en cada caso se detallan. Presentadaslas cuentas en plazo, habrá de procederse a la evaluación de los servicios prestados por estas entidades, sin que tampoco en este caso ofrezca la norma en proyecto una regulación mínima que permita orientar la labor de evaluación. Una vez más ha de sugerirse que se introduzcan en el anteproyecto las reglas necesarias para garantizar la seguridad jurídica, siendo preciso indicar, además, que esta regulación debería ser uniforme, lo que exige que las reglas que se incorporen a las distintas disposiciones relativas a actividades de evaluación sean homogéneas.
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